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La propuesta contempla reconocer el control ruso en varias regiones, limitar las capacidades militares de Ucrania y supeditar las ayudas a un nuevo marco de seguridad europeo, además de facilitar la reintegración internacional de Rusia.
El Gobierno de Donald Trump impulsó en noviembre de 2025 un borrador de plan de paz de 28 puntos para poner fin a la guerra en Ucrania. El documento, presentado como marco de negociación entre Estados Unidos, Ucrania y Rusia, propone que Kyiv ceda territorio, renuncie de forma permanente a ingresar en la OTAN y limite el tamaño de sus fuerzas armadas, a cambio de garantías de seguridad, un amplio paquete de reconstrucción y la reintegración gradual de Rusia en la economía global. El texto, filtrado a la prensa internacional, se discute en rondas diplomáticas en Ginebra y otras capitales, mientras Ucrania, Moscú y los aliados europeos exponen reservas y condiciones.
Antecedentes del plan de 28 puntos
El borrador conocido como “plan de 28 puntos” fue elaborado en el marco de la segunda presidencia de Trump, tras contactos previos entre emisarios estadounidenses y rusos, y se enmarca en los esfuerzos para alcanzar un alto el fuego en la guerra iniciada por Rusia contra Ucrania en 2022. Medios internacionales han señalado que asesores de la Casa Blanca, entre ellos el empresario Steve Witkoff, trabajaron sobre la propuesta en coordinación con el enviado ruso Kirill Dmitriev, antes de remitirla a Kyiv y a socios europeos.
Según las filtraciones, la administración estadounidense presentó el documento como un “marco” sujeto a cambios y sostuvo que cualquier acuerdo final implicaría concesiones de ambas partes. Al mismo tiempo, altos cargos estadounidenses han transmitido a legisladores que el texto no debe interpretarse como una oferta definitiva, en un contexto en el que también se ha descrito el borrador como muy cercano a las demandas históricas del Kremlin.
Ejes de seguridad y arquitectura europea
Los primeros puntos del borrador reafirman la independencia y soberanía de Ucrania y proponen un acuerdo “completo y exhaustivo” de no agresión entre Rusia, Ucrania y Europa, con el propósito de “resolver las ambigüedades” acumuladas en las últimas tres décadas.
En materia de seguridad regional, el plan establece que:
- Rusia se comprometería a no invadir a países vecinos.
- La OTAN se comprometería a no expandirse más, lo que, en la práctica, congelaría nuevas adhesiones en el flanco oriental.
El texto prevé además un diálogo institucionalizado entre Rusia y la OTAN para abordar asuntos de seguridad, reducir tensiones y explorar ámbitos de cooperación económica futura, con Estados Unidos desempeñando un papel central como facilitador entre la Alianza Atlántica y Moscú.
Límites militares y garantías para Ucrania
El borrador contempla que Ucrania reciba “garantías de seguridad fiables” respaldadas por Estados Unidos y otros socios. Entre ellas se menciona la promesa de una respuesta militar “decisiva y coordinada” y la reactivación de sanciones globales si Rusia volviera a invadir territorio ucraniano tras la firma del acuerdo.
A cambio, Ucrania asumiría compromisos significativos:
- Fijar por Constitución que no solicitará el ingreso a la OTAN.
- Aceptar que la OTAN incorpore en sus estatutos una cláusula que impida la futura admisión de Ucrania.
- Limitar sus Fuerzas Armadas a un máximo de 600.000 efectivos.
La propuesta también establece que la OTAN no desplegará tropas en Ucrania, con el objetivo de evitar que la presencia militar aliada eluda la prohibición formal de adhesión.
Diversos líderes europeos han advertido que la combinación de un límite numérico al ejército ucraniano y la renuncia permanente a la OTAN podría dejar al país “vulnerable a futuros ataques”, en palabras de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, subrayando que las fronteras de Ucrania no pueden modificarse por la fuerza.
Arreglos territoriales y activos rusos congelados
Una de las secciones más sensibles del plan se refiere a la definición de fronteras y al control de los territorios ocupados:
- Crimea, Luhansk y Donetsk serían reconocidos de facto como territorio ruso, incluso por Estados Unidos.
- En Jersón y Zaporiyia se “congelaría” la línea de contacto actual, a modo de reconocimiento de facto de la situación sobre el terreno.
- Rusia devolvería otros territorios fuera de esas cinco regiones, todavía por acordar.
- En el óblast de Donetsk, las fuerzas ucranianas se retirarían de áreas que aún controlan, que pasarían a ser una franja desmilitarizada reconocida internacionalmente como de la Federación Rusa, aunque las fuerzas rusas no ingresarían en dicha zona.
El borrador incluye un compromiso de que, una vez fijados estos arreglos territoriales, ninguna parte podrá modificarlos por la fuerza; de hacerlo, las garantías de seguridad previstas dejarían de aplicarse.
En el plano económico, el plan propone utilizar 100.000 millones de dólares en activos rusos congelados bajo liderazgo estadounidense para reconstruir e invertir en Ucrania, con un reparto de ganancias que otorgaría a Estados Unidos el 50% de los beneficios. Europa aportaría otros 100.000 millones, mientras que el resto de fondos rusos congelados se canalizaría a un vehículo de inversión conjunto entre Estados Unidos y Rusia para proyectos específicos.
Paralelamente, se prevé la reintegración gradual de Rusia en la economía global, el levantamiento por etapas de sanciones y, eventualmente, su invitación a reincorporarse al G8, supeditada al cumplimiento de la política de no agresión y otros compromisos.
Componentes políticos, humanitarios y de gobernanza
El borrador contempla que Ucrania sea elegible para la membresía en la Unión Europea y reciba acceso preferencial temporal al mercado comunitario mientras se evalúa dicha adhesión.
En el terreno energético y de reconstrucción, se plantean:
- Un Fondo de Desarrollo para invertir en sectores de alto crecimiento, como tecnología, centros de datos e inteligencia artificial.
- Cooperación entre Estados Unidos y Ucrania para reconstruir y operar de manera conjunta la infraestructura de gas.
- Esfuerzos para rehabilitar zonas dañadas por la guerra y desarrollar nueva infraestructura, incluyendo la explotación de recursos naturales.
El plan también incluye disposiciones sobre:
- Puesta en marcha de la central nuclear de Zaporiyia bajo supervisión del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), con reparto equitativo de la energía entre Rusia y Ucrania.
- Creación de un comité humanitario para el intercambio de todos los prisioneros y cuerpos pendientes, la devolución de rehenes civiles —incluidos menores— y programas de reunificación familiar y apoyo a víctimas.
- Compromisos educativos en ambos países para promover la tolerancia cultural, eliminar el racismo y proteger a las minorías lingüísticas, con la obligación de rechazar y prohibir ideologías nazis.
En el plano político interno, el borrador establece que Ucrania celebraría elecciones en un plazo de 100 días tras firmarse el acuerdo, objetivo que expertos electorales y analistas de seguridad consideran difícil de alcanzar por el tiempo requerido para desmovilización, reforma del sistema electoral y estabilización económica.
Además, todas las partes recibirían amnistía total por sus acciones durante la guerra y se comprometerían a no presentar reclamaciones futuras, lo que afectaría, entre otros, a los procesos por crímenes de guerra y a la orden de arresto de la Corte Penal Internacional contra el presidente ruso, Vladímir Putin.
La implementación del acuerdo sería jurídicamente vinculante, supervisada por un “Consejo de la Paz” presidido por Donald J. Trump, que podría imponer sanciones en caso de incumplimiento. El alto el fuego entraría en vigor una vez que todas las partes aceptaran el memorando y las tropas se replegaran a los puntos acordados.
Reacciones de Ucrania, Rusia y aliados occidentales
Posición de Ucrania
Autoridades ucranianas han calificado varios elementos del plan como inaceptables, en particular el reconocimiento de facto de la anexión rusa de territorios, la renuncia definitiva a la OTAN y las amplias amnistías.
El presidente Volodímir Zelensky ha advertido que Ucrania debe evitar una paz que suponga “perder su dignidad” o, en el otro extremo, arriesgar la pérdida de un socio clave si rechaza por completo la propuesta estadounidense.
En los últimos días, medios ucranianos y europeos han informado de que Kyiv ha presentado modificaciones sustanciales al borrador original, eliminando algunas de las demandas “maximalistas” atribuidas a Moscú y acercando el texto a la posición de Ucrania y de varios socios europeos.
Reacción de Rusia
El presidente ruso, Vladímir Putin, ha señalado que el plan podría servir de “base” para un eventual acuerdo, al tiempo que el Kremlin ha insistido en que Ucrania debería negociar “ahora” para evitar perder más territorio, en línea con su postura de que cualquier acuerdo debe reconocer los avances militares rusos.
Postura de Estados Unidos y Europa
En Estados Unidos, el Gobierno ha descrito el texto como un borrador sujeto a cambio, mientras que algunos senadores han sido informados de que se trataría más bien de un documento que refleja las aspiraciones rusas, según versiones transmitidas en foros legislativos.
En Europa, líderes como el canciller alemán Friedrich Merz han expresado escepticismo sobre la posibilidad de cerrar un acuerdo en los plazos señalados por Washington y han rechazado, por ejemplo, la cláusula que permitiría el regreso de Rusia al G8. La jefa del Ejecutivo comunitario y varios mandatarios han insistido en que no se puede “recompensar al agresor” ni modificar las fronteras ucranianas por la fuerza.
Al mismo tiempo, la Unión Europea trabaja en una contrapropuesta y reclama un papel activo en las negociaciones, después de haber sido informada a posteriori de la elaboración del plan inicial en el eje Washington–Moscú–Kyiv.
Escenarios y próximos pasos
Las conversaciones en Ginebra y otras sedes han dado lugar a versiones revisadas del documento, con un número menor de puntos y ajustes en materia territorial y de seguridad, según fuentes diplomáticas citadas por medios internacionales. Tanto Estados Unidos como Ucrania han señalado que las enmiendas buscan acercar el texto a los principios de soberanía ucraniana y disuasión efectiva frente a futuras agresiones.
No obstante, la participación formal de Rusia en una fase final de negociación, así como la aceptación de condiciones relativas a sanciones, activos congelados y control de territorios ocupados, siguen siendo elementos inciertos. Entretanto, los combates continúan en varios frentes y los ataques de artillería y misiles de ambas partes subrayan la distancia entre el diseño del plan sobre el papel y la realidad militar en el terreno.
Panorama
A la fecha, el plan de 28 puntos —ya sujeto a ajustes y contrapropuestas— se mantiene como un borrador de referencia en las discusiones diplomáticas sobre el futuro de la guerra en Ucrania. Su eventual adopción dependerá de la capacidad de las partes para conciliar exigencias territoriales, garantías de seguridad y responsabilidades jurídicas, en un proceso en el que Ucrania, Rusia, Estados Unidos y Europa buscan definir si este marco puede traducirse en un alto el fuego duradero o quedará como una propuesta más en el complejo historial de intentos de paz en el conflicto.
